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2011/8/30 8:49:54 作者：網(wǎng)風(fēng) 來源：1
8月21日，大運(yùn)會期間的深圳市花木繁茂，到處是吉祥物UU的“陽光笑臉”。羅湖火車站，人頭涌動(dòng)，但一切顯得忙而有序。
“我們廣深動(dòng)車上座率一直很高，因?yàn)樾б婧?，我們現(xiàn)在仍然有房子分。”一位廣九客運(yùn)段乘務(wù)員說。
“廣東在做鐵路改革，我們鐵路公安的編制現(xiàn)在劃到了地方公務(wù)員，但黨務(wù)、工會、管理都在鐵路內(nèi)部。政企分離，哪那么容易?”一位值勤的鐵路公安說。
“以后由地方政府建地方鐵路?沒聽說。”廣深鐵路公司員工表示。
實(shí)際上，一場與鐵路有關(guān)的大變革正在決策層低調(diào)醞釀，它將改變持續(xù)了數(shù)十年的中國鐵路投資模式，為城市鐵路建設(shè)掀開嶄新一頁。
8月15日，主營業(yè)務(wù)依賴鐵路的上市公司輝煌科技在半年報(bào)中披露顯示，鐵道部已經(jīng)下發(fā)文件，稱未來鐵路建設(shè)中，鐵道部不再牽頭融資，“要求由各個(gè)鐵路局、客專公司和指揮部自行融資”。這是來自公司層面關(guān)于中國鐵路投資模式變化的公開表態(tài)。
這一句簡單的表述引發(fā)了市場諸多猜測。而根據(jù)上海證券報(bào)一個(gè)月的調(diào)查，發(fā)現(xiàn)鐵路系統(tǒng)以“政企分離”為目標(biāo)的改革年初就開始醞釀，7.23動(dòng)車追尾事故后，這一改革不但沒有暫停，反而加快了步伐。改革第一步就是改變鐵道部在投資上“挑大頭”的局面，將更多出資權(quán)讓渡給地方政府。
鐵道部出資權(quán)下放分兩步走，縱向方面，如輝煌科技所稱，跨區(qū)域的干線鐵路因?yàn)橐恢庇设F道部獨(dú)資或控股建設(shè)，有可能仍由鐵道部直屬各鐵路局牽頭融資。橫向方面，鐵道部已經(jīng)明確未來原則上不再對地方性的城際鐵路進(jìn)行投資，改由省級政府牽頭建設(shè)。廣東等地均開始了前期調(diào)研。
而根據(jù)誰出資誰受益的基本市場準(zhǔn)則，這一出資方的變化將帶來路權(quán)、收益權(quán)的變化，也許會有更多社會資本參與鐵路建設(shè)。鐵路多元化投資、多種經(jīng)營結(jié)合的時(shí)代即將到來。
地方建鐵路時(shí)代來臨
消息人士透露，今年四月，廣東省與鐵道部省部聯(lián)席會議上傳出消息，鐵道部已經(jīng)明確表示，除已經(jīng)在建的城際鐵路項(xiàng)目外，未來廣東省內(nèi)城際鐵路，鐵道部原則上不再做任何投資。城際鐵路改由省政府牽頭主導(dǎo)融資和建設(shè)。廣東省由此展開對地方牽頭建鐵路模式的一系列調(diào)研。
7.23事故后，鐵道部投資權(quán)下放進(jìn)一步加速。原鐵道部高層透露，山西省已經(jīng)下發(fā)文件，未來山西省地方鐵路由省政府出資51%，以控股身份參建。而此前，地方鐵路大多由鐵道部出資51%，再聯(lián)合其他各級地方政府參建。
而根據(jù)業(yè)內(nèi)人士預(yù)測，未來除干線鐵路及延伸線外，全國所有區(qū)域性地方城際鐵路，鐵道部原則上都不再投資，改由省政府主導(dǎo)其融資、建設(shè)及商業(yè)運(yùn)營。
要說清鐵路建設(shè)模式的變化，先要厘清我國鐵路的幾種類別。中國交通與城市系統(tǒng)研究院副院長盧源介紹，未來中國鐵路是以高速鐵路為主骨架的快速鐵路網(wǎng)，包括“四縱四橫”為主通道的高速鐵路、高速鐵路延伸線及連接線，以及城際鐵路。另外還有客貨并重的鐵路以及中西部大部分鐵路。從建設(shè)主體上看，大多為鐵道部全資投資的國家鐵路，或鐵道部控股的與地方合資建設(shè)的鐵路。另外一些是非控股合資鐵路和少量地方鐵路。
盧源表示，目前，中國鐵路以“四縱四橫”為代表的鐵路主體框架已經(jīng)基本搭建完畢，未來，地方城際鐵路(通行于市區(qū)間的鐵路，多為省內(nèi)城市通勤用途)將是中國鐵路建設(shè)的重點(diǎn)。如果地方主導(dǎo)城際鐵路的建設(shè)，意味著鐵路系統(tǒng)數(shù)千億蛋糕將被重新劃分。
先以廣東省為例。根據(jù)廣東省“十二五”規(guī)劃，未來五年，廣東將以廣州、深圳和湛江全國性綜合交通樞紐城市為中心，以珠海、汕頭、韶關(guān)區(qū)域性交通樞紐及其他地區(qū)性交通樞紐城市為節(jié)點(diǎn)，以綜合運(yùn)輸通道和交通樞紐站為支撐，加大力度建設(shè)高速鐵路網(wǎng)、城際軌道交通網(wǎng)。其中，城際軌道交通約700公里。
盧源介紹，“十二五”期間，廣東計(jì)劃主要建設(shè)五條城際鐵路，在建的三條(穗莞深、莞惠、佛肇)鐵路中，廣東省與鐵道部出資約各一半。鐵道部主要出資金，其資金來源是銀團(tuán)貸款及鐵路基金。地方政府則主要出土地。這也是此前鐵道部與地方合資建鐵路的常用模式。
不過，按新的改革思路，未來廣東兩條已經(jīng)規(guī)劃的城際鐵路，將由省政府牽頭負(fù)責(zé)融資和建設(shè)。涉及的投資資金高達(dá)300多億元。
而根據(jù)中國鐵路“十二五”規(guī)劃，至2016年，我國將新建城市軌道交通線路89條，總建設(shè)里程為2500公里，投資規(guī)模達(dá)9937.3億元。專家表示，雖然說并非所有城市軌道交通都屬于省內(nèi)城際鐵路，但從未來趨勢上看，在主干線基本建成后，將有大量城際鐵路落入地方投資范疇。
其實(shí)，地方政府參與建鐵路早在2006年就開始試點(diǎn)，首個(gè)試點(diǎn)同樣是在廣東。2006年8月18日，廣深港客運(yùn)專線有限責(zé)任公司在廣州揭牌成立，成為全國第一個(gè)由鐵道部和地方政府各按50%的股份出資組建的客運(yùn)專線公司。廣州鐵路(集團(tuán))公司和廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司分別為鐵道部和廣東省出資人代表，組建該公司。
過去幾年，鐵道部嘗試以控股或非控股方式與地方政府合作建鐵路。根據(jù)2010年鐵道統(tǒng)計(jì)公報(bào)，2010年，鐵道部已簽訂的合資公司合同中吸引地方政府、社會資金等各類投資1300億元，共成立合資鐵路公司35家，登記注冊的合資鐵路公司已達(dá)180家。
今天，鐵道部正試圖把這種嘗試推向深入。
“省內(nèi)鐵路由省政府主導(dǎo)融資，跨省的干線鐵路由各鐵路局、客運(yùn)專線公司主導(dǎo)融資。但實(shí)際上大量的客運(yùn)專線公司已經(jīng)是鐵道部與地方政府合資成立的。因此，目前鐵道部投資權(quán)下放的主體思路仍是引入省級地方政府主導(dǎo)鐵路融資。”業(yè)內(nèi)專家分析。
鐵道部出資乏力
今年年初，鐵道部對中國高鐵“跨越式”的大發(fā)展進(jìn)行了調(diào)整，包括全面降速以及延后部分未建高鐵項(xiàng)目。而從本報(bào)掌握的情況看，也正是在這一時(shí)間點(diǎn)，鐵道部欲退出區(qū)域鐵路投資。
按照國信證券等機(jī)構(gòu)的分析，鐵道部體制層面的改革應(yīng)該還有一段時(shí)間，畢竟從調(diào)研、討論和最后拿出體制改革草案，最樂觀的估計(jì)是明年下半年。再考慮各部委協(xié)商、方案修改等程序，估計(jì)2013年會有定論。但是，鐵路經(jīng)營方面的改革卻可以提前進(jìn)行。其重要原因之一是鐵道部的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)日益嚴(yán)峻。
“鐵道部是沒有資金也沒有精力再去參投地方鐵路項(xiàng)目，在"保在建、上必須、重配套"的高鐵新方針明晰之后，退出地方鐵路項(xiàng)目實(shí)為明智之舉。”有專家這樣評價(jià)。
根據(jù)鐵道部此前公布的數(shù)據(jù)，鐵道部2008年、2009年、2010年從國內(nèi)外獲得的貸款分別為1217.18億元、4288.95億元和6852.37億元。截至今年6月底，鐵道部負(fù)債總計(jì)已高達(dá)2.09萬億元，資產(chǎn)負(fù)債比率達(dá)到58.54%，而今年上半年鐵道部實(shí)現(xiàn)利潤僅42.9億元。
7月21日鐵道部第三期短融券發(fā)行流標(biāo)，8月8日發(fā)行的200億元90天期超短期融資券，中標(biāo)利率高達(dá)5.55%。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，這些數(shù)據(jù)反映出鐵道部面臨的負(fù)債和資金壓力。
“我們銀行之前和鐵路公司簽訂了基準(zhǔn)利率下浮10%的貸款合同，但因?yàn)殄X本來就緊，加上鐵路系統(tǒng)最近的金融資信受質(zhì)疑，我們已經(jīng)開始和他們談判上浮利率了。不上浮就不放錢。”某大型國有銀行廣東分行內(nèi)部人士介紹。據(jù)她透露，該行在廣州剛剛成立鐵路支行，專門用于支持鐵路建設(shè)。但7.23事故后，一些鐵路項(xiàng)目暫停，加上鐵路部門資信受到影響，這個(gè)鐵路支行的工作基本停滯。
鐵道部的財(cái)政危機(jī)部分與鐵路盈利模式相關(guān)。據(jù)了解，我國鐵路目前主要收入仍然是票價(jià)收入。廣深鐵路高層向記者表示，廣深鐵路公司98%的收入來源于賣票收入。但專家介紹，一般來說，票價(jià)收入與龐大的鐵路投資資金和運(yùn)營成本相比，很難平衡。而一直以來，鐵道部真金白銀地投資建設(shè)的鐵路占全國鐵路的八成。
民生銀行2010年的一份報(bào)告顯示，在鐵路建設(shè)資金來源中，地方政府及企業(yè)投資占比僅為15%，大部分依靠鐵道部主導(dǎo)的鐵路債務(wù)性融資。其中鐵路建設(shè)債券占比30%、銀行貸款占比20%、鐵路專項(xiàng)資金和基金占比28%、外資占比2%、財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金占比4%、企業(yè)自籌資金占比1%。
“如果一些地方鐵路效益不好，很可能入不敷出。鐵道部退出這種公益性鐵路對其擺脫債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是好事。而地方建鐵路卻可以通過多種經(jīng)營和多渠道融資，更靈活地解決收益問題。”一位鐵路專家表示。
改革風(fēng)險(xiǎn)：過渡期責(zé)權(quán)不明
不過，由地方主導(dǎo)建設(shè)的鐵路，在融入全國鐵路大網(wǎng)時(shí)也將出現(xiàn)很多問題，比如聯(lián)網(wǎng)調(diào)度的技術(shù)問題，收益平臺的統(tǒng)一清算及分配問題。用業(yè)內(nèi)人士的話說，改革必要性提了很久，但要落實(shí)到操作層面，過渡期將十分艱難。
在以往一些的合資鐵路中，地方政府與鐵道部分分合合的波折就是很好的例子。比如已經(jīng)獲批修編后的珠三角城際軌道交通方案，其究竟是鐵道部與廣東省共同出資，還是主要依靠廣東省自籌資金完成項(xiàng)目，曾先后調(diào)整了三次。最早一個(gè)方案是廣東省與鐵道部各自出資50%組建廣東珠三角城際軌道交通有限責(zé)任公司，負(fù)責(zé)珠三角城軌的籌資、建設(shè)、經(jīng)營以及還貸。三年后，廣東省提出城際軌道交通大幅擴(kuò)容，并以省里企業(yè)主導(dǎo)建設(shè)。此后，廣東城軌項(xiàng)目建設(shè)實(shí)則是以廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)為主體在推進(jìn)，后者是廣東國資委直屬企業(yè)。但到了2010年8月，因?yàn)楦鞣N原因，廣東省與鐵道部重新簽署了新的推進(jìn)廣東鐵路建設(shè)的會議紀(jì)要。珠三角城際軌道交通項(xiàng)目重新回到了省部合作模式。
“鐵路系統(tǒng)比較復(fù)雜，它是一張大網(wǎng)，任何地方建鐵路一定要并入這張大網(wǎng)，受鐵道部統(tǒng)一調(diào)度，也就是說，沒有鐵道部的支持是不行的。”廣深鐵路高層表示。
在業(yè)內(nèi)看來，如果沒有鐵道部的支持，國鐵的車輛進(jìn)入城軌、城軌的車輛接入國鐵軌道都很難保證。調(diào)度、清算等環(huán)節(jié)都會出問題。
“同樣是一個(gè)網(wǎng)內(nèi)的鐵路，在以往的經(jīng)驗(yàn)看，鐵道部的調(diào)度肯定會優(yōu)先確保自己車輛的運(yùn)營，然后才會考慮其他車輛運(yùn)營的。這種做法是否會在大量地方鐵路出現(xiàn)后有所改變，還需要觀察。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江認(rèn)為。
鐵道部的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，2010年無論是旅客發(fā)送量及周轉(zhuǎn)量，還是貨運(yùn)發(fā)送量及貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量，國家鐵路(含控股合資鐵路)都保持了9.3%-11.5%的增量。但鐵道部非控股合資鐵路以及地方鐵路則分別在旅客運(yùn)輸、貨物運(yùn)輸方面遭遇運(yùn)量下滑的局面。其中非控股合資鐵路旅客發(fā)送量及周轉(zhuǎn)量分別比上年下降1.9%和9.1%;地方鐵路貨運(yùn)量及周轉(zhuǎn)量則分別比上年下降20%和8.3%。
業(yè)內(nèi)擔(dān)憂的另一個(gè)問題是收益如何清算。“目前鐵道部是唯一清算平臺，但如果地方鐵路由地方全資修建，那是否有權(quán)要求一個(gè)獨(dú)立的第三方清算平臺，以確保收益的透明和公正呢?”專家表示。
鐵路融資模式的“急轉(zhuǎn)彎”也將給一些上市公司帶來負(fù)面影響。輝煌科技在2011年半年報(bào)中提出，公司的發(fā)展主要依托國家鐵路建設(shè)，如果鐵路投資建設(shè)速度放緩或投資主體發(fā)生變化，將會使行業(yè)的市場競爭格局發(fā)生較大變化，從而給公司的經(jīng)營帶來較大的困難。融資主體的變更也使得公司回款難度加大。
那么，一旦由地方政府牽頭融資興建鐵路，鐵路系統(tǒng)短期內(nèi)是否會出現(xiàn)資金問題?
一依附于鐵路建設(shè)的企業(yè)的高層表示，“如果按傳統(tǒng)的模式建鐵路，有鐵道部年收入或許剛夠支付利息的經(jīng)驗(yàn)在前，地方出資建設(shè)和運(yùn)營城際鐵路將面臨很大的風(fēng)險(xiǎn)。”
不過在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所副所長劉尚希和中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系主任林江看來，因?yàn)榈胤届`活性較大，投資權(quán)下放后，一系列多種經(jīng)營方式或許能激發(fā)更多活力。其中思路之一是吸納社會資本包括民間資本建鐵路，同時(shí)盤活鐵路系統(tǒng)的土地資源。
“以地養(yǎng)路”思路漸明
如果按傳統(tǒng)投資模式建設(shè)鐵路，廣東省政府幾乎無錢可出。廣東省2010年財(cái)政預(yù)算安排顯示，廣東省安排省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)項(xiàng)目資金本金投入2.92億元，支持廣珠城際軌道交通等項(xiàng)目建設(shè)。
一位參與廣東省鐵路建設(shè)模式調(diào)研的專家透露，目前廣東的思路之一是“以地養(yǎng)路”，就是盤活鐵路沿線，尤其是鐵路站點(diǎn)附近的土地資源，將這些原本屬于劃撥性質(zhì)的土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地。一方面，巨額土地出讓金可以用作鐵路建設(shè)資金，另一方面，商業(yè)地產(chǎn)的經(jīng)營收益也將為鐵路運(yùn)營輸血。而這一系列操作，都由省政府全資持有的國有企業(yè)為平臺來完成。
知情人士透露，廣東省操作這一改革的平臺很可能是廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)。資料顯示，廣東省鐵路建設(shè)投資集團(tuán)有限公司是廣東省政府投資設(shè)立的省屬國有獨(dú)資有限公司，代表廣東省政府持有并經(jīng)營廣東境內(nèi)由省政府投資的鐵路、城際及其他軌道交通以及相關(guān)國有資產(chǎn)，并由廣東省國資委監(jiān)管。
“此前各省也都有鐵投公司，但職能有限，資源有限。未來廣東很可能依托鐵投集團(tuán)平臺完成省內(nèi)鐵路融資、建設(shè)，甚至土地儲備和商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等一系列工作。”上述知情人士稱。
從思路上來看，未來鐵路公司可能與房地產(chǎn)公司組成聯(lián)合體，運(yùn)營鐵路系統(tǒng)的房地產(chǎn)業(yè)。比如去年11月25日，廣鐵南站一塊土地出讓，萬科、保利、中海等巨頭參與競標(biāo)，經(jīng)過198輪叫價(jià)，廣鐵集團(tuán)旗下羊城鐵路發(fā)展實(shí)業(yè)有限公司以86億天價(jià)拿下該地塊。實(shí)際上，該地塊原業(yè)主即為此次參與競拍的廣鐵集團(tuán)，地塊原屬性為羊城鐵路實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司劃撥用地，去年9月以舊改地塊身份劃入土地市場。根據(jù)廣州市舊城改造政策，地塊須將成交價(jià)的60%補(bǔ)償給原土地使用權(quán)人，地塊拆遷部分如在2010年前完成搬遷的，還可以按成交價(jià)追加10%補(bǔ)償比例。也就是說，廣鐵南站的開發(fā)商即為原業(yè)主廣鐵集團(tuán)，后者僅需支付總成交價(jià)的30%即可。另有消息稱，廣東地產(chǎn)巨頭“珠江系”旗下的珠光地產(chǎn)是該項(xiàng)目的合作者。
按此模式，鐵路系統(tǒng)可以用高價(jià)逼退市場競爭者，又能吸引商業(yè)地產(chǎn)公司投資參與房地產(chǎn)開發(fā)與運(yùn)營。
“未來很可能在土地招標(biāo)中出現(xiàn)這樣一種情況：要求在商業(yè)地產(chǎn)中配建鐵路，其競標(biāo)主體就一定會被要求有鐵路建設(shè)經(jīng)驗(yàn)。這樣，鐵路系統(tǒng)的公司與一個(gè)房地產(chǎn)公司的聯(lián)合體就可能被技術(shù)性地內(nèi)定為土地獲得方。土地出讓金用于建鐵路，開發(fā)商主導(dǎo)房地產(chǎn)運(yùn)營。”盧源表示。
“鐵路系統(tǒng)可能成立一個(gè)一級土地儲備平臺，將劃撥性質(zhì)的土地陸續(xù)并入儲備用地，再在二級市場通過招拍掛出讓。根據(jù)日本等地的模式，未來國家可能只負(fù)責(zé)重要干線鐵路及大的公益鐵路的建設(shè)運(yùn)營，地方鐵路將通過上述方式引入民間資本參與建設(shè)。鐵路沿線的物業(yè)收益也將成為鐵路系統(tǒng)收益的重要組成部分。”專家表示。
在資本市場，這意味著原有的大量以劃撥方式進(jìn)入鐵路系統(tǒng)的土地，可能以商業(yè)用途進(jìn)入房地產(chǎn)市場。持有這些土地的上市公司將從中獲益。廣深鐵路高層就表示，多種經(jīng)營意味著土地資源上市開發(fā)成為可能。另外，更多鐵路優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)可能被打包上市。
而國信證券認(rèn)為，受益于鐵路改革，三大鐵路公司都會從中受益。其中，廣深鐵路有望受益于經(jīng)營權(quán)下放和非運(yùn)輸收入;大秦線有望受益于市場化變革， 但是實(shí)際實(shí)現(xiàn)的利潤提升幅度較小;鐵龍物流受益于“十二五”規(guī)劃可能帶來的短期利好因素。
