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2012/4/18 8:36:07 作者：sc001 來源：1
財(cái)政部、審計(jì)署對(duì)當(dāng)前社保賬戶管理混亂、多賬戶問題開展調(diào)查、審計(jì)，為推進(jìn)社保基金的保值增值做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備
“廣東省的1000億元是國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的，財(cái)政部加強(qiáng)社保基金規(guī)范的通知不會(huì)影響到廣東”，就3月下旬兩條看似矛盾的信息，財(cái)政部科學(xué)研究所基礎(chǔ)理論研究室主任楊良初這樣告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》。
3月26日，財(cái)政部在其網(wǎng)站發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理有關(guān)問題的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，此時(shí)距發(fā)布廣東省養(yǎng)老金獲批入市消息僅一周。
貌似矛盾的兩條信息迅速成為輿論的焦點(diǎn)。接近財(cái)政部的人士告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》，財(cái)政部發(fā)布的這則有關(guān)社保賬戶管理的文件，并非如外界傳言是叫停廣東社保基金入市，而主要是劍指當(dāng)前社保賬戶管理混亂、多賬戶問題。
財(cái)政部《通知》簽發(fā)時(shí)間是2012年2月15日，早于廣東養(yǎng)老金與全國(guó)社保基金理事會(huì)的委托時(shí)間。目前財(cái)政部、審計(jì)署都已經(jīng)開展相關(guān)調(diào)查、審計(jì)。特別是審計(jì)署將審計(jì)社保資金列為審計(jì)署2012年地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的工作重點(diǎn)，目前審計(jì)工作已經(jīng)啟動(dòng)。
消息人士透露，查賬也是為今后推進(jìn)社保基金的保值增值做好基礎(chǔ)準(zhǔn)備。
社保賬戶大檢查
今年1月份，一項(xiàng)針對(duì)社會(huì)保障基金的大檢查在全國(guó)范圍展開。審計(jì)署在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)社保基金進(jìn)行審計(jì)，檢查結(jié)果或?qū)榇罱ㄕw養(yǎng)老金投資運(yùn)營(yíng)管理框架提供依據(jù)。
截至2011年年底，全國(guó)城鎮(zhèn)五項(xiàng)社會(huì)保障基金的累積結(jié)余預(yù)計(jì)可達(dá)2.7萬億元人民幣。其中，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的累積結(jié)余在1.9萬億元左右。
“大方向還是要投資以實(shí)現(xiàn)保值增值的。但賬戶管不好，一旦投資可能會(huì)有更大的問題和不穩(wěn)定性。”楊良初對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說。
目前，我國(guó)社保基金處在省、市、縣三級(jí)政府分散管理狀態(tài)，五項(xiàng)社保基金的投資管理層次絕大部分以縣市級(jí)為主，真正實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)籌的只有京滬等四五個(gè)省份。2萬多億元的社保五險(xiǎn)基金結(jié)余分布在2000多個(gè)縣市級(jí)統(tǒng)籌單位，且不同險(xiǎn)種基金的管理核算又是獨(dú)立的，社保基金在全國(guó)事實(shí)上被分割成上萬個(gè)獨(dú)立管理的基本單位。
在地方上，社保基金是通過人保部門的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，在銀行設(shè)立財(cái)政專戶，這個(gè)專戶是由財(cái)政部門指定的，錢的收繳和發(fā)放需要經(jīng)過財(cái)政部門的監(jiān)督審核，也就是定期的財(cái)政檢查，以月末、季末、年末為時(shí)間段審核社保基金的收支。
社保基金的發(fā)放，是由人保部門報(bào)計(jì)劃，財(cái)政部門進(jìn)行審核，然后才能按這個(gè)計(jì)劃劃撥到參保對(duì)象的戶頭上去，工作過程非常復(fù)雜。人保部的每一個(gè)險(xiǎn)種，都設(shè)置了一個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，五險(xiǎn)在地方上就有五個(gè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在管。
社保基金分散在省、市、縣三級(jí)管理，專戶管理不規(guī)范。如：不按照財(cái)政部門的要求指定銀行設(shè)立財(cái)政專戶，還有的是一個(gè)險(xiǎn)種在一家銀行設(shè)幾個(gè)賬戶，這些情況都不利于財(cái)政監(jiān)督。如果一個(gè)銀行開設(shè)幾個(gè)賬戶，財(cái)政部門無法對(duì)幾個(gè)賬戶同時(shí)實(shí)施監(jiān)管。而這就是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)逃避財(cái)政監(jiān)督采取的一種辦法：名義上還是財(cái)政專戶，實(shí)際上幾個(gè)戶可以只拿一個(gè)戶對(duì)付財(cái)政監(jiān)督，剩下來的那些戶就可以逃脫財(cái)政監(jiān)督，如何操作由經(jīng)辦機(jī)構(gòu)自己說了算。這直接導(dǎo)致地方社保基金違規(guī)挪用現(xiàn)象普遍存在。
最典型的做法就是短期挪用資金。“把錢挪出去三、五個(gè)月用到某個(gè)項(xiàng)目特別是地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中去，都是地方政府自己說了算的。只要在審核之前，把錢打回賬戶，保證檢查時(shí)賬戶上有錢就可以了。”有熟悉地方社保基金內(nèi)部操作的人士向《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者透露。
因?yàn)閷?shí)施監(jiān)控職能的地方財(cái)政部門、地方人保部門都?xì)w地方政府領(lǐng)導(dǎo)管轄，“書記簽個(gè)字，錢就可以挪走了”。
“與那些把錢挪作個(gè)人私用的相比，把錢挪到地方基礎(chǔ)投資建設(shè)的還算有良心的。曾經(jīng)有一個(gè)地級(jí)市的社保基金管理局局長(zhǎng)挪用8000萬元拿到澳門去賭博，去了就賭沒了。”上述人士舉例說。
而社保基金的賬戶管理不規(guī)范，也對(duì)社保基金的投資運(yùn)營(yíng)形成制約。現(xiàn)在各級(jí)政府人保部門將社會(huì)保障基金投資的職責(zé)交給了基金征收管理機(jī)構(gòu)，沒有成立專門的投資管理機(jī)構(gòu)，而且將投資管理職責(zé)作為基金征收管理機(jī)構(gòu)的附帶職責(zé)，也就對(duì)投資效果不負(fù)相應(yīng)責(zé)任，使得目前社保結(jié)余資金處于無專人管理、無專門機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營(yíng)的狀態(tài)。
“現(xiàn)在加強(qiáng)專戶的管理，無論是允許投資和不允許投資，這個(gè)措施都是很必要的。”楊良初說。
待理順的央地關(guān)系
財(cái)政部的《通知》中提出，要加強(qiáng)和規(guī)范社會(huì)保障基金財(cái)政專戶管理，合理歸并社保專戶。省、市級(jí)社保專戶設(shè)置在5個(gè)以上的，2012年底前原則上要精簡(jiǎn)歸并到5個(gè);縣級(jí)社保專戶設(shè)置在3個(gè)以上的，2012年年底前原則上要精簡(jiǎn)歸并到3個(gè)，并對(duì)各項(xiàng)社會(huì)保障基金實(shí)行分賬核算、按政策規(guī)定計(jì)息。同一家商業(yè)銀行只允許開設(shè)一個(gè)社保專戶。今后隨著社保省級(jí)統(tǒng)籌工作的推進(jìn)，還要進(jìn)一步精簡(jiǎn)社保專戶數(shù)量。
“2010年10月28日社會(huì)保險(xiǎn)法出臺(tái)的時(shí)候，已經(jīng)把基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，逐步實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，寫入法律規(guī)范，并且去年7月1號(hào)就開始正式實(shí)施。其他社保基金逐步實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，這是不可逆轉(zhuǎn)的大方向。”中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院社會(huì)保障系主任韓克慶對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說。社保專家指出，擴(kuò)大統(tǒng)籌范圍不但可以改善社保基金的管理效果，也能夠促進(jìn)勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)。社保本身具有互濟(jì)功能，在各險(xiǎn)種之間、各地區(qū)之間，應(yīng)該相互支持，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但市縣統(tǒng)籌層次過低，無法協(xié)調(diào)各地區(qū)間利益。
而社保賬戶的規(guī)范，也是今后推進(jìn)社保基金投資運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)所在。由于現(xiàn)在是省、市、縣三級(jí)統(tǒng)籌，社保基金較為分散，其監(jiān)管則是最大的問題，為了防范風(fēng)險(xiǎn)，中央對(duì)于社保基金投資運(yùn)營(yíng)的政策一直都謹(jǐn)小慎微。
現(xiàn)在面臨的問題是，中央層面希望社保基金投資運(yùn)營(yíng)能夠把資金提到中央來。2011年11月人保部召開了一次基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)專家座談會(huì)，提供的思路是想由人保部監(jiān)管，財(cái)政部牽頭進(jìn)行投資運(yùn)作。
因?yàn)樨?cái)政部本身就是代政府來管理所有帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的資金，社保資金跟每個(gè)老百姓的利益密切相關(guān)，而且不論產(chǎn)生什么情況，產(chǎn)生缺口的時(shí)候財(cái)政要兜底，財(cái)政組織投資運(yùn)營(yíng)實(shí)際上是想跟兜底責(zé)任緊密掛鉤。
但是這一想法，與現(xiàn)在的社保基金管理體制是矛盾的。并且，把錢交到中央，勢(shì)必會(huì)得到地方政府的反對(duì)，形成巨大的阻力。
正是這樣的央地博弈，使得社保資金的投資運(yùn)營(yíng)進(jìn)展緩慢。這也正是記者在采訪過程中，一些專家認(rèn)為財(cái)政部3月26日發(fā)的《通知》趨于保守的原因所在。
“應(yīng)理順中央政府和地方政府在社保基金管理中的關(guān)系，明確雙方的權(quán)利與義務(wù)，在充分調(diào)動(dòng)地方政府積極性的同時(shí)，加強(qiáng)中央政府宏觀管理能力。”在財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所剛結(jié)題的一份《社會(huì)保險(xiǎn)基金投資運(yùn)營(yíng)問題研究》中這樣寫道。
更嚴(yán)的風(fēng)險(xiǎn)管控
一般而言，社保基金特別是養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，由于其保證人民最基本生活的特殊性，客觀上要求安全性居首要地位，但又由于基金屬于長(zhǎng)期性基金，其保值增值也是各國(guó)必須面對(duì)的一個(gè)重要問題，這就要求政府在其中應(yīng)該發(fā)揮監(jiān)管作用。
“從基金安全的角度，一定要有定期的檢查，特別審計(jì)對(duì)社保基金的監(jiān)管很有必要，就看帳面結(jié)存的資金跟實(shí)際在帳戶上的資金和沒動(dòng)用的資金能不能對(duì)得上。” 中國(guó)社科院勞動(dòng)和社會(huì)保障研究中心主任王延中對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。
據(jù)消息人士透露，現(xiàn)在人保部正在準(zhǔn)備成立一個(gè)監(jiān)管委員會(huì)。而實(shí)際上，也要大力依靠基金公司本身內(nèi)部的監(jiān)管，即公司法運(yùn)作的監(jiān)事會(huì)，履行投資運(yùn)營(yíng)過程的內(nèi)部監(jiān)管職責(zé)。在投資運(yùn)營(yíng)過程中應(yīng)對(duì)參與投資運(yùn)營(yíng)的所有當(dāng)事方的責(zé)任加以明確，投資運(yùn)營(yíng)過程的投資決策，實(shí)施的投資行為，投資結(jié)果的安全都應(yīng)該相應(yīng)在投資運(yùn)營(yíng)法律法規(guī)上面。
“社保基金投資運(yùn)營(yíng)實(shí)際上是一種市場(chǎng)行為，要遵循市場(chǎng)原則。在盡可能規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的前提下實(shí)現(xiàn)這部分錢最大限度的增值。”韓克慶說，“社保基金理事會(huì)不是完全市場(chǎng)化的投資運(yùn)營(yíng)部門。在進(jìn)行社保基金保值增值操作時(shí)，要考慮怎么樣處理好政府的管理和市場(chǎng)化的運(yùn)作關(guān)系，考慮到公眾利益和部門利益怎樣協(xié)調(diào)的問題。”
現(xiàn)在負(fù)責(zé)社保基金投資運(yùn)營(yíng)的全國(guó)性機(jī)構(gòu)是全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)基金理事會(huì)，當(dāng)時(shí)由中央財(cái)政撥款以及國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的其它方式，包括國(guó)有股減值的一些資金，用于社會(huì)保障支出的補(bǔ)充和調(diào)劑。
由于是國(guó)務(wù)院直屬的事業(yè)單位，全國(guó)社保基金理事會(huì)是以官方機(jī)構(gòu)的名義負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)基金的投資運(yùn)營(yíng)。
韓克慶指出，設(shè)立全國(guó)社保基金理事會(huì)，是出于規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的考慮。在當(dāng)時(shí)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不是那么規(guī)范，很多規(guī)則都沒有建立起來，交由市場(chǎng)化的基金公司去投資的話有可能血本無歸。作為國(guó)務(wù)院下屬的事業(yè)單位，至少保值這一塊能夠比較審慎的做到。最近這十幾年的發(fā)展也驗(yàn)證了這一點(diǎn)，全國(guó)社保基金理事會(huì)的年收益率達(dá)到近9%。
現(xiàn)在社保基金投資運(yùn)營(yíng)方式大體可分為兩類，即直接投資和委托投資。直接投資是政府社保基金管理部門，依據(jù)自身對(duì)市場(chǎng)的分析判斷，直接進(jìn)入金融市場(chǎng)或?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)進(jìn)行投資。委托投資則是社保基金管理部門委托市場(chǎng)上的投資機(jī)構(gòu)入市投資。
“我國(guó)社會(huì)保障制度建立時(shí)間較短，國(guó)內(nèi)資本市場(chǎng)尚不發(fā)達(dá)，社保基金的投資運(yùn)營(yíng)應(yīng)采取直接投資與委托投資相結(jié)合的方式。隨著社保基金管理制度的完善和資本市場(chǎng)的進(jìn)一步發(fā)展，應(yīng)在社保基金投資運(yùn)營(yíng)中進(jìn)一步借市場(chǎng)的力量，強(qiáng)化政府監(jiān)管職能。”楊良初說。記者 劉明霞
